Alors que la France est confrontée à un vieillissement croissant de sa population et à des tensions budgétaires accrues pour les collectivités locales, l’Institut des Politiques Publiques (IPP) explore, grâce au programme de recherche Themis, les solutions possibles pour améliorer le financement de l’Allocation Personnalisée d’Autonomie (Apa). Entre répartition des charges, taux de participation de l’État et efforts des départements, ce chantier ambitieux vise à répondre aux défis d’une société toujours plus vieillissante.

Financement de l’Apa : des départements sous pression

Créée en 2002, l’Allocation personnalisée d’autonomie (Apa) est un pilier essentiel du soutien aux personnes âgées en perte d’autonomie. Elle permet de prendre en charge, à domicile ou en établissement, des prestations adaptées à leurs besoins. Mais, au fil des années, cette allocation, largement financée par les départements, s’est imposée comme un poste budgétaire de plus en plus lourd à supporter. Depuis 2021, la dépense liée à l’Apa a considérablement augmenté, atteignant 7,46 milliards d’euros (chiffres CNSA 2023), dont environ 60 % sont à la charge des départements.

Les inégalités territoriales dans la mise en œuvre de l’Apa sont flagrantes. Certains départements, mieux dotés fiscalement ou avec une population moins âgée, s’en sortent mieux que d’autres, souvent en difficulté financière. À titre d’exemple, en 2023, le département des Alpes-Maritimes a consacré plus de 160 € par habitant à l’allocation, tandis que le département du Cantal, moins peuplé et avec une population plus dispersée, dépassait à peine les 85 € par habitant. Ce déséquilibre alimente de vives discussions sur la pertinence du modèle actuel de financement.

Le programme de recherche Themis, lancé en octobre 2023 par l’Institut des Politiques Publiques, se penche sur ce problème. Soutenu par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA), ce projet triennal vise à analyser en profondeur les architectures financières actuelles et les mécanismes de compensation de l’Apa. À la clé : des propositions pour mieux répartir les charges et garantir une équité territoriale.

Une répartition des ressources à repenser en profondeur

Le financement de l’Apa repose aujourd’hui sur une clé de répartition élaborée par la CNSA. Elle prend en compte plusieurs critères : la part de la population de plus de 75 ans, le nombre de bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA), la dépense totale d’Apa et le potentiel fiscal du département. Ce modèle complexe et souvent opaque suscite des interrogations.

Selon Camille Auxepaules, économiste responsable de l’étude, certains critères de cette clé de répartition posent problème. Par exemple, le critère du RSA, censé refléter les besoins sociaux des territoires, n’est pas toujours pertinent. Les disparités territoriales et économiques ne se résument pas au simple nombre de personnes en difficulté. Le potentiel fiscal, autre critère clé, montre également ses limites. Bien qu’il soit utilisé pour estimer la richesse potentielle du département, il ne prend pas suffisamment en compte la pression réelle sur les ressources locales, notamment dans les zones avec une population vieillissante et peu dense.

Des propositions émergent pour intégrer de nouveaux indicateurs plus représentatifs des besoins des populations âgées. La prévalence des troubles liés à l’âge, le revenu moyen des seniors ou encore le degré de dépendance à travers le point GIR (Groupe Iso-Ressources) sont autant de nouveaux critères proposés par les chercheurs du programme Themis. Toutefois, la question de la faisabilité et de la robustesse de ces données reste posée. Toutes les données disponibles ne sont pas encore suffisamment homogènes ou opposables à l’échelle nationale.

Une participation insuffisante de l’État ?

L’une des critiques majeures formulées par les Départements de France (ADF), qui regroupent les collectivités en charge de l’Apa, concerne le niveau de participation financière de l’État. Aujourd’hui, l’État ne finance que 40 % des dépenses liées à l’Apa, le reste étant couvert principalement par les budgets départementaux et en partie par la CNSA. Face à l’inflation des dépenses sociales et à la baisse des dotations de fonctionnement attribuées par l’État, les départements tirent la sonnette d’alarme.

Philippe Pichery, président du département de l’Aube et membre du conseil de la CNSA, plaide pour une hausse de la participation de l’État à 50 % minimum. Cette proposition, qui engendrerait près de 750 millions d’euros de dépenses supplémentaires pour l’État, reflète aussi l’inquiétude des collectivités face aux nouvelles coupes budgétaires prévues dans le cadre de la loi de finances 2025. « Nous devons faire face à des besoins croissants tout en gérant des finances contraintes », soulignent plusieurs représentants lors des Assises des Départements de France en novembre 2024.

Pour appuyer ces discussions, le programme Themis propose des outils de calcul permettant de simuler les impacts d’une telle réforme. Une application développée avec l’outil Rshiny, actuellement en version préliminaire, permet aux décideurs de tester différents scénarios. Durant une présentation organisée par l’IPP, il a été démontré qu’un ajustement du taux de participation de l’État à 50 % pourrait réduire de 25 % les difficultés des départements confrontés aux populations les plus âgées.

Vers une réflexion plus globale sur la politique d’autonomie

Outre le financement de l’Apa, le projet Themis s’inscrit dans une réflexion plus large sur l’autonomie en France. Les discussions autour de la création d’une assurance autonomie obligatoire, évoquées lors du quinquennat précédent, sont relancées par cette étude. Une telle assurance pourrait constituer un levier pour garantir des ressources stables et pérennes pour les politiques d’aide aux personnes âgées et dépendantes. Toutefois, son acceptation par le public et sa mise en œuvre pratique demeurent incertaines.

Enfin, Themis souligne un autre enjeu clé : l’articulation entre l’offre sanitaire et médico-sociale au niveau local. Dans de nombreux départements, la fragmentation entre les soins médicaux et les services d’aide à l’autonomie complique l’efficacité des dispositifs existants. Le projet vise à identifier les bonnes pratiques dans les territoires et à proposer des pistes de rapprochement entre ces deux sphères.

Face à ces enjeux, plusieurs scénarios sont envisagés. Parmi eux, un recentrage des compétences liées à l’autonomie vers la Sécurité sociale, ou une collaboration accrue entre départements et Assurance maladie. Ces pistes s’inscrivent aussi dans le contexte plus large de la fusion envisagée des forfaits soins et dépendance en Ehpad. Mais de tels changements impliqueraient des ajustements lourds et une redéfinition de la gouvernance actuelle. Le projet Themis, dont les résultats finaux sont attendus d’ici à 2026, devrait contribuer à éclairer ces options.

Une réforme de l’Apa : un impératif pour une société vieillissante

La France compte aujourd’hui près de 12 millions de personnes âgées de plus de 65 ans. Ce chiffre devrait grimper à 18 millions d’ici 2050, selon l’INSEE. Dans ce contexte, la refonte du financement de l’Apa et, plus largement, des politiques d’autonomie n’est pas une option, mais une nécessité. Alors que les inégalités territoriales se creusent, les départements et l’État devront trouver un compromis entre une meilleure répartition des charges et une participation financière accrue.

Le programme Themis, avec ses outils de simulation et ses analyses innovantes, constitue une étape cruciale pour guider les décideurs. Si les réflexions engagées aujourd’hui portent leurs fruits, elles pourraient offrir une base solide pour relever les défis posés par le vieillissement de la population française.