Très attendu par les directeurs et cadres d’EHPAD publics autonomes, le décret n° 2025-1394 du 29 décembre 2025 vient enfin préciser les contours des groupements territoriaux sociaux et médico-sociaux (GTSMS). Publié au Journal officiel le 30 décembre, ce texte fixe leur gouvernance, leur cadre budgétaire et les modalités de contrôle par les agences régionales de santé (ARS). Objectif : mutualiser ressources et expertises pour améliorer l’accompagnement territorial des personnes âgées et en situation de handicap, dans un contexte de rationalisation budgétaire et d’obligation de rapprochement d’ici la fin de l’année.
Sommaire
- Un cadre juridique enfin clarifié
- Le directeur du GTSMS : un rôle central et des responsabilités élargies
- Budget des GTSMS : des échéances strictes et un contrôle renforcé
- Contrôle de l’ARS : un pouvoir de veto implicite
- Constitution et fonctionnement : mode d’emploi
- Les défis identifiés par les acteurs de terrain
- Perspectives : une réforme qui redessine le paysage médico-social
Un cadre juridique enfin clarifié
La création des GTSMS découle de l’article 6 de la loi du 8 avril 2024 visant à construire une société du bien vieillir et de l’autonomie. Cette loi impose aux EHPAD publics autonomes et aux petites unités de vie d’adhérer à un GTSMS ou à un groupement hospitalier de territoire (GHT) avant le 31 décembre 2025.
Le décret apporte les précisions opérationnelles qui manquaient jusqu’alors :
- Personnalité morale : le GTSMS l’acquiert dès la transmission de sa convention constitutive à l’ARS, publiée ensuite au recueil des actes administratifs de la préfecture.
- Convention constitutive : elle définit les compétences transférées, les modalités de répartition des charges et intègre un projet d’accompagnement partagé structurant la coopération avec hôpitaux, médecine de ville et services sociaux.
- Membres : les EHPAD publics autonomes doivent y adhérer. Les centres communaux d’action sociale (CCAS), les centres intercommunaux d’action sociale (CIAS), les centres hospitaliers et les structures pour personnes handicapées peuvent également en faire partie. La coopération public-privé reste possible via des groupements de coopération sociale et médico-sociale (GCSMS).
L’enjeu est clair : harmoniser les pratiques, rationaliser la gestion et améliorer les parcours de soins en mutualisant les ressources sur un territoire donné.
Le directeur du GTSMS : un rôle central et des responsabilités élargies
Le directeur du groupement joue un rôle pivot dans la nouvelle organisation. Il assure la présidence de l’assemblée générale et porte les fonctions exécutives du GTSMS. Ses missions incluent :
- La mise en œuvre des délibérations de l’assemblée générale.
- La gestion quotidienne du groupement.
- La représentation externe auprès des partenaires institutionnels, sanitaires et médico-sociaux.
La répartition des compétences entre directeur et assemblée générale est définie dans la convention constitutive, ce qui permet d’adapter la gouvernance aux réalités du territoire et aux besoins des membres.
Une gouvernance structurée autour de l’assemblée générale
L’assemblée générale se réunit au moins deux fois par an. Elle adopte les délibérations structurantes : budget, comptes financiers, rapport d’activité, projet d’accompagnement partagé. Les droits de vote entre membres sont égalitaires, indépendamment du poids financier de chacun. Cette règle vise à préserver l’équilibre entre structures de tailles différentes et à éviter qu’un établissement ne domine les décisions.
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J’accède au stock illimitéCette clarification de la gouvernance est essentielle pour les directeurs d’EHPAD, souvent confrontés à des incertitudes sur les contours de leur autonomie dans ces nouveaux groupements. Le texte sécurise les rôles et limite les risques de conflits internes.
Budget des GTSMS : des échéances strictes et un contrôle renforcé
Le cadre budgétaire et comptable des GTSMS est désormais encadré par des règles précises, calquées sur celles des établissements publics.
Calendrier budgétaire à respecter
| Étape | Échéance | Référence |
|---|---|---|
| Vote du budget | Avant le 31 octobre (année N-1) | Art. R. 314-193-6 |
| Transmission au comptable public | Après adoption | Art. R. 314-193-10 |
| Adoption des comptes financiers | Avant le 30 avril (année N+1) | Art. R. 314-193-6 |
| Observations du conseil départemental | Dans les 7 jours | Art. R. 314-193-12 |
Le rapport budgétaire et financier doit accompagner le budget voté. Il permet au comptable public et aux autorités de contrôle d’évaluer la soutenabilité financière du groupement et la cohérence avec les objectifs du projet d’accompagnement partagé.
Répartition des charges : des clés définies en amont
Les charges mutualisées (fonctions support, expertise juridique, achats groupés, formation, systèmes d’information) sont réparties selon des clés inscrites dans la convention constitutive. Ces clés peuvent être basées sur :
- Le nombre de résidents accueillis.
- Le nombre d’ETP (équivalents temps plein).
- Les budgets respectifs des établissements membres.
- Des critères mixtes selon les fonctions mutualisées.
Cette approche vise à garantir la transparence et à éviter les conflits sur la contribution de chaque membre. Pour les directeurs d’EHPAD, il est crucial de bien négocier ces clés dès la constitution du groupement, car elles auront un impact direct sur les budgets locaux.
Simplifications prévues
Le décret introduit des assouplissements pour les dérogations budgétaires et les opérations de trésorerie. Ces simplifications visent à faciliter la gestion quotidienne sans alourdir les circuits de validation.
Contrôle de l’ARS : un pouvoir de veto implicite
Le directeur général de l’ARS exerce un contrôle de légalité sur les conventions constitutives, les délibérations et les budgets. Ce contrôle se traduit par :
- Un délai de réponse de 2 mois après transmission. Le silence vaut rejet.
- Un droit de veto implicite si la convention ou les délibérations ne respectent pas le cadre légal ou budgétaire.
- Une validation préalable des modifications de convention (ajout ou retrait de membres, changement de compétences transférées).
L’ARS supervise également les dissolutions et retraits de membres, avec notification systématique au conseil départemental. Ce contrôle renforcé vise à garantir l’équilibre financier des groupements et leur conformité avec les objectifs de la politique régionale de santé.
Pour les directeurs d’EHPAD, cela implique d’anticiper les échanges avec l’ARS dès la phase de constitution du groupement, et de sécuriser juridiquement chaque étape pour éviter les blocages.
Constitution et fonctionnement : mode d’emploi
La création d’un GTSMS repose sur plusieurs étapes clés :
- Rédaction de la convention constitutive : elle définit les compétences transférées, la gouvernance, les clés de répartition des charges et le projet d’accompagnement partagé.
- Transmission à l’ARS et au conseil départemental : la convention doit être envoyée pour validation.
- Publication au recueil des actes administratifs : le GTSMS acquiert sa personnalité morale dès cette publication.
- Tenue de la première assemblée générale : adoption du budget initial et du projet d’accompagnement partagé.
Les GTSMS peuvent également :
- Recruter du personnel pour assurer les fonctions mutualisées.
- Signer des conventions de coopération avec des partenaires sanitaires ou médico-sociaux.
- Engager des investissements partagés (systèmes d’information, formation, équipements).
Retrait ou dissolution : procédure encadrée
Un établissement peut se retirer du GTSMS, mais doit en informer préalablement l’ARS et le conseil départemental. La dissolution du groupement suit la même logique : elle doit être notifiée et validée par les autorités de contrôle. Cette sécurisation juridique protège les membres contre des retraits précipités qui mettraient en péril l’équilibre financier du groupement.
Les défis identifiés par les acteurs de terrain
Malgré les clarifications apportées par le décret, plusieurs difficultés persistent :
- Complexité administrative : refonte des conventions, multiplication des évaluations (notamment celles de la HAS, désormais accréditées COFRAC), charge de travail accrue pour les équipes de direction.
- Difficultés financières : inflation, tension sur la trésorerie, fonds d’urgence de 100 millions d’euros jugé insuffisant par de nombreux établissements.
- Manque de clarté sur les rôles : si le décret fixe un cadre, la répartition concrète des compétences entre directeur du groupement et directeurs d’établissement reste à affiner localement.
- Résistance culturelle : certains établissements craignent de perdre leur autonomie ou leur identité en intégrant un GTSMS.
- Hétérogénéité des pratiques : les territoires ne partent pas du même point. Certains ont déjà une culture de coopération, d’autres découvrent ce mode de fonctionnement.
Sur le terrain, les rapprochements entre services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) et services d’aide et d’accompagnement à domicile (SAAD) peinent également à se concrétiser, en raison de territoires d’intervention différents et d’impacts RH complexes.
La charge évaluative a notamment augmenté : depuis 2025, les évaluations HAS nécessitent au minimum 2 jours d’intervention, ce qui pèse sur les petites structures déjà en sous-effectif.
Des outils pour accompagner les équipes
Pour les directeurs, IDEC et cadres, plusieurs leviers peuvent faciliter la mise en œuvre :
- S’appuyer sur des supports pédagogiques : guides, procédures actualisées, formations courtes pour sensibiliser les équipes aux enjeux du GTSMS.
- Anticiper la refonte des conventions : impliquer juristes et contrôleurs de gestion dès la phase de rédaction.
- Co-construire le projet d’accompagnement partagé : associer les professionnels de terrain (soignants, travailleurs sociaux) pour garantir la pertinence des orientations.
- Former les cadres intermédiaires : ils sont la clé pour relayer l’information et mobiliser les équipes autour du projet de groupement.
Pour aller plus loin, des ressources comme le Pack SOS EHPAD – 28 Procédures Actualisées 2025 ou l’ouvrage SOS Directeurs EHPAD peuvent aider à structurer la conformité et à piloter la transition.
La création des GTSMS s’inscrit dans une logique de territorialisation et de mutualisation, cohérente avec les évolutions du secteur sanitaire (GHT) et les enjeux démographiques (vieillissement de la population, augmentation du nombre de personnes en perte d’autonomie).
À court terme, les établissements doivent :
- Finaliser leur adhésion avant la fin de l’année.
- Adapter leur organisation interne pour intégrer les nouvelles fonctions mutualisées.
- Renforcer la coordination avec les partenaires du territoire.
À moyen terme, les GTSMS pourraient devenir des acteurs incontournables de la régulation territoriale, en lien étroit avec les ARS et les conseils départementaux. Leur capacité à améliorer les parcours de soins et à rationaliser les coûts sera déterminante pour la soutenabilité du modèle.
Pour les professionnels d’EHPAD, cette réforme représente à la fois un défi organisationnel et une opportunité : celle de mieux se coordonner, de mutualiser les expertises et de renforcer la qualité de l’accompagnement. Reste à transformer ce cadre juridique en réalité opérationnelle, en s’appuyant sur la co-construction, la formation et l’accompagnement des équipes.
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